习近平总书记在党的二十大报告中明确指出：“促进区域协调发展。深入实施区域协调发展战略、区域重大战略、主体功能区战略、新型城镇化战略，优化重大生产力布局，构建优势互补、高质量发展的区域经济布局和国土空间体系。”

推进区域协调发展是实现中国式现代化的重要途径，优化重大生产力布局是区域协调发展的重要环节，是构建优势互补、高质量发展的区域经济布局和国土空间体系的基础。中国人民大学应用经济学院教授、博导孙久文认为，基于高质量发展要求的重大生产力布局的主要内容应当包括划分经济区域、协调地区经济关系、优化产业部门布局和重大项目优化布局等几个方面。

高质量发展与

优化重大生产力布局的内涵

高质量发展是我国社会主要矛盾转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾之后的发展的逻辑原点。习近平总书记在党的二十大报告中强调：“高质量发展是全面建设社会主义现代化国家的首要任务。”由于我国经济高速增长过程中蓄积的发展不平衡、不充分问题愈发明显，产业发展、科技创新、对外开放、生态环境等多个领域都面临发展的转型。当前，我国国民经济步入新时期是高质量发展的逻辑主线，在传统增长模式下产业实力不足、科技成果转化困难、对外开放不确定性加剧、资源环境约束趋紧等现实问题突出，要求通过优化资源配置方式、重组产业体系、维系可持续增长等途径推动经济复苏的背景下，高质量发展被推向时代最前沿。优化重大生产力布局是高质量发展的核心内容之一。优化重大生产力布局可以充分调动发展资源，有效解决发展中的不平衡与不充分的问题。

早在新中国成立初期，毛泽东同志就在《论十大关系》一文中明确指出，沿海工业和内地工业的关系上，沿海的工业基地必须充分利用，但是，为了平衡工业发展的布局，内地工业必须大力发展。20世纪80年代初，邓小平同志提出，沿海地区加快对外开放，较快地先发展起来，内地要顾全这个大局；沿海地区发展到一定时期，要拿出更多的力量帮助内地发展，沿海地区也要顾全这个大局。当前，伴随中国式现代化进程的推进，习近平总书记提出构建优势互补、高质量发展的区域经济布局和国土空间体系，把优化重大生产力布局推向一个新的战略高度。

根据区域经济学的一般原理，结合中国区域经济发展的实践，基于高质量发展要求的重大生产力布局的主要内容，应当包括以下几个方面。

划分经济区域。我国从“一五”计划时期开始，把全国划分为沿海和内地两大经济地带。这种划分是依据中国当时工业和商业主要集中在沿海省份和东北地区的产业分布情况，并根据地区经济发展的特征和水平进行的。改革开放后，鉴于当时国际产业转移带来的我国沿海地区发展的机遇，中部地区在农业、矿产资源等方面支持东部发展，西部地区作为经济发展后备地区的基本情况，把全国划分为“三大地带”，这是当时区域经济发展的需要。进入新世纪，伴随我国经济发展，区域差距逐渐加大，东部地区已经具备了支援西部的经济能力，中央决定启动西部大开发、东北振兴、中部崛起等区域协调发展战略，加上东部地区率先发展，“四大板块”的区域发展总体战略形成。可以看到，我国重大生产力布局的优化，一直是伴随经济区域格局的变化而推进的。

协调地区经济关系。优化重大生产力布局必须理顺区域经济关系。调整地区投资比例，是协调区域经济关系的重要抓手。“一五”时期，从沿海与内地的均衡发展出发，固定资产总投资的58.7%投入中西部地区，东部沿海地区投资只占总投资的41.3%。到“八五”时期“三大地带”形成，从全社会固定资产投资指标看，东部沿海地区占比高达62.8%，远超中西部地区；到“十一五”期间，随着区域发展总体战略的全面启动，国家对中西部地区的投资力度不断加大，2007年，东部地区全社会固定资产投资额占全国比重自改革开放以来首次降到50%以下，为48.1%，同年东北地区占比为10.3%，中部为20.6%，西部为21.0%。“十三五”初期，东北、中部与西部地区固定资产投资总额分别达到31252、169715与166139亿元，三者合计占全国份额的57.7%。

优化产业部门布局。优化重大生产力布局必须从产业部门的布局出发，产业布局的优化是重大生产力布局优化的基础。首先，我国产业布局的依据是资源分布。例如西部地区，矿产资源比较优势突出，在45种主要矿产中，西部地区的天然气、铜、磷、钾盐、锰、铬、钛、镍、铂族、锶、锌等20余种矿产的保有储量占全国50％以上，另有9种矿产也具有比较优势。所以，资源型产业向西部地区的倾斜是资源分布决定的。其次，国际经贸关系对产业布局有重大影响。改革开放后，我国积极参与国际经贸合作，2020年起已经成为世界第一贸易大国。从我国自然地理的海陆分布来看，沿海港口具有对外贸易的天然优势，有利于发展参与国际贸易的加工制造业、利用进口资源的加工业等。所以，在沿海形成主要的工业区，是改革开放的直接成果。再次，中部地区和东北地区是我国的粮食主产区，农业资源富集区，有众多人口大省，作为沿海产业的承接地、农产品加工区、制造业的后备地区，对全国产业的优势互补、合理配置起到重要的作用。

重大项目优化布局。优化重大生产力布局最根本性内容是重大项目的优化布局。从“一五”时期的“156项”重大项目的布局，到1980年代初期的钢铁工业项目布局和石油化工重大项目布局，1990年代重大化学工业项目和汽车项目布局，进入21世纪之后的高新技术产业项目布局，“十三五”期间的重大科研装置布局，“十四五”期间发展数字经济的“东数西算”重大项目布局，等等，都对我国的区域经济协调发展发挥了关键作用。

解决了上述问题，就解决了构建新发展格局中的空间格局优化问题，从而稳固了高质量发展的空间载体。

优化重大生产力布局的

基本原则与途径

实现高质量发展，新时期优化重大生产力布局，要遵循产业布局的基本原则，对我国未来15～20年中长期区域发展格局作出战略性安排和部署，以支撑我国优势互补、高质量发展区域经济布局和国土空间体系的构建，以及第二个百年奋斗目标的实现。

第一，均衡协调原则。从大的经济区格局的优化来看，重大生产力布局的优化，既要服务于国家发展总体战略，又要基于我国能矿资源富集于中西部地区的自然地理分布，更要以新中国成立以来70多年、特别是改革开放40多年的主要产能集聚于东部沿海地区的产业基础为转移，实现基础设施和主要国计民生产业的空间合理布局；既要适应国际区域合作的新要求，又要落实国内国际双循环新发展格局的新举措，促进国内统一大市场的形成；既要针对我国产业体系有待完善、产业发展不充分不平衡等重大问题发挥市场机制的灵活性，又要合理利用国家战略规划的主动性，加快区域经济新格局的构建。

第二，保障战略安全原则。对于经济安全，要构建自主、完备、富有竞争力的现代化产业体系。要瞄准产业链的关键薄弱环节和先进技术当中的关键“卡脖子”技术，明确量子计算、人工智能、大数据、5G装备、芯片制造等前沿技术的重要地位，发挥我国经济超大规模性和完善供应链体系的优势，发挥集中力量办大事的制度优势，确保国家经济安全的现代化产业体系尽快建立起来。对于国防安全，要把我国重大生产力的生产体系及布局与国家国防安全紧密结合起来，把军工与民用工业的发展结合起来，形成军民融合、寓军于民、军民互促的军工体系。

第三，发挥优势原则。优化产业结构和空间结构，要发挥区域优势，在西部腹地战略保障区积极布局航空航天、国防工业、清洁能源、工业母机、高端基础材料、食品、健康等生产力，形成具有战略后备能力、完备自主的工业生产体系；顺应中部地区制造业逐步崛起的态势和劳动力资源丰富的优势，促进国家制造业基地向中部地区转移；对于边疆地区、低收入地区、少数民族地区、资源枯竭型地区和老工业基地等特殊类型区，要面向国家重大需求，分析其资源、经济、人文等优势，发展具有地方特色的市场性产业；对于东部沿海地区，要积极布局高新技术产业，加快自主创新的步伐，成为我国参与国际市场竞争并获取海外资源主要基地。

第四，优化要素组合原则。实施重大项目的组合布局，要以城市群、都市圈和主要中心城市为载体，建设创新型地域经济综合体。包括以国家重点科技园区为中心的优化我国重大科技创新产业布局的国家创新基地的建设，以重点经济技术开发区为基础构架的现代制造业产业体系的制造业基地，以国家实验室为核心的国家创新中心、国家重大科研装置的联合布局，重点是加强产学研的融合发展，共同形成集人才培育、技术研发和产品生产于一体的要素组合地域。

在全面建设社会主义现代化国家、向第二个百年奋斗目标进军的新征程上，优化重大生产力布局的任务比以往更加迫切。优化重大生产力布局的主要任务有：细化经济分区，建立新型的地区经济关系，优化产业结构与布局和实施重大项目的组合布局。

第一，细化经济分区，推进精细化的区域开发。我国经济区域的划分已经有很长的历史，当前采取的“四大板块”划分也已经超过了15年。进入实现现代化的新时期，依据我国区域经济发展规模和质量的情况，细化分区已经是区域发展的客观要求。当务之急是将西部地区划分为西南地区和西北地区，以适应西部大开发构建新格局的需要，其次是将沿海地区划分为沿海北部、沿海中部和沿海南部，以适应加大对外开放的新要求。

细化经济分区对于区域开发活动十分重要。区域开发是通过具体的对象区域进行资源、产业和科技的开发与发展过程，促进物质的、有形的财富的增加，促进产品产量和产值的增加、技术的进步等，从而使某个区域的经济发展水平得到有效的提升。改革开放以来的区域开发多为粗放型的区域开发，新时代需要加大区域开发力度，但必须转变开发方式，实施精细化的区域开发。由于区域开发的目标是有效利用资源，获取物质财富，因此需要通过规划进行区位选择、产业选择、开发方式选择等。由于区域开发具有时效性，在一定时期，通过一定手段，对某一个特定地区进行开发，必须从过去单纯的资源开发，演化为当前的综合开发。另外，基本公共服务的普及、科技创新等，也都逐渐成为区域开发的重要内容。

第二，加快推进产业转移，建立新型的区域经济关系。产业转移是区域发展中产业布局调整的重要途径，是增加区域经济利益的重要手段。历史上国内产业转移的突出特点是梯度推进，主要表现为从东部沿海地区向中西部地区转移，主要特征是转出和转入地都比较固定，而且有规律。在全面建设社会主义现代化国家的新征程上，伴随“双循环”战略的实施，产业转移出现新的形态，需要规划新的途径。一是转移的产业不再局限于劳动密集型和资源型产业为主，市场性的加工业、高新技术产业、现代服务业等，都已经加入到产业转移中来。二是原来产业转出地主要分布在沿海区域的京津冀、长三角和粤港澳大湾区，承接地是中西部地区；目前已经出现多向的转移，在沿海产业向内地转移的同时，也出现内地产业向沿海的转移。三是区位条件、基础设施较好的中部地区是主要的产业承接地，西部地区在承接产业转移方面与中部地区存在较大差距的现象已经不复存在。

这些新的变化说明近期产业转移在空间维度上出现了多种复杂的情况，原有的固定转移规律已经被打破，分散性转移的特点比较突出。由此，产业转移促进区域经济关系的作用也面临新的变化，由单纯的东部支援中西部，转变为东中西部之间的区域互相促进、优势互补。因此，下一步推进产业转移不能墨守成规，要综合考虑市场需求、国际贸易、资源赋存等多方面因素，制定具有前瞻性的产业转移规划。

第三，充分重视区域创新对产业结构和布局优化的影响。区域创新是指一个区域或城市依靠自身力量进行独立的研究，创造出前所未有的技术知识，并将技术知识转化为新产品、新工艺和新服务的过程。区域创新推进产业结构的优化，以新的产业部门代替旧有部门，促进生产要素从效率低的部门向效率高的部门转移，从而促进区域经济增长。从我国的各区域的发展情况来分析，并不是所有地区都能够进行自主创新。实际上，目前最有条件进行自主创新的区域是长三角地区、粤港澳大湾区、京津冀都市圈，以及若干发达的大城市区域。

要充分重视区域创新对重大生产力布局的影响，以数字经济发展为例，数字经济正在从多方面优化区域产业结构与布局：一是从生产要素来看，数字经济以数据为核心生产要素，数据这一要素对于土地与劳动力的依附性并不强，这使得依靠低成本吸引产业布局的传统模式受到很大挑战；二是从空间布局来看，数字经济便于流动的特征也催生了“东数西算”等新型区域合作形式，为缩小区域间发展不平衡提供了新的解决方案；三是从发展条件来看，数字经济需要全新的基础设施，如云计算、大数据、人工智能、物联网、区块链等新一代信息技术发展均需要强大而稳定的网络覆盖，数字技术基础设施的建设是基础设施优化全新的课题；四是从影响机制来看，数字经济可以缓解时空对经济活动的约束，通过数字空间在更大范围配置资源等形式扩大市场规模，从而促进区域经济格局的优化。

第四，制定精准的政策体系规范重大生产力布局。建立统一规范、层次明晰、功能精准的区域政策体系，对规范重大生产力布局影响深远。重大生产力布局需要有国家宏观政策的顶层设计，通过加强与财政、货币、产业、投资等政策的协调配合来具体实施，以提高区域政策的精准性和有效性。

具体途径包括，一是优化重大生产力布局需要培育区域经济新动能，要进一步完善各类发展平台，包括国家级新区、综合配套改革试验区、承接产业转移示范区等具有先行先试的政策优势的区域性平台。二是优化重大生产力布局需要进行跨行政区的区域协调，这是当前最需要加强的部分，协调行政区的利益，做好区域规划与相关规划的衔接配合，不因地方政府换届而造成政策多变，保持政策连贯性。三是要保证国家的经济安全、国防安全与生态安全。当前，对于生态安全的认识已经比较统一，贯穿于区域经济发展中。应当在今后的区域规划、国土开发中充分重视国家的经济安全、国防安全。

优化重大生产力布局

实现区域经济高质量发展的建议

党的二十大报告明确指出，高质量发展是全面建设社会主义现代化国家的首要任务。当前，我们要构建“双循环”的新发展格局，这是以习近平同志为核心的党中央根据国内外发展环境的变化，结合我国发展的实际情况，提出的应对国际国内发展环境的战略构想。毫无疑问，我国已经完全具备了高质量发展的基础：我国拥有完整的工业体系，制造业规模稳居世界首位，国内生产总值居于世界前列，经济基础雄厚；拥有世界上最大的高速公路网、高速铁路网，基础设施建设良好；全社会研发经费支出位居世界第二，研发人员总量居世界首位，步入创新型国家行列。优化重大生产力布局，则是把这些建构高质量发展的各类要素在空间上进行合理安排，形成最大的产出效果。为实现这个目标，本文提出以下发展建议。

第一，以建设全国统一大市场为目标实现生产力的宏观优化布局。建设统一大市场是构建新发展格局的基础支撑和内在要求。首先，建设全国统一大市场可以打破地区分割和市场壁垒，促进生产要素的自由流动，提高资源配置效率，使生产、分配、流通、消费各环节更加畅通，更好地促进经济发展；其次，有利于营造稳定公平透明的营商环境，消除不正当的市场竞争，建设高标准的市场体系，激发市场活力，推动市场规模进一步扩大，提高市场竞争力；再次，有利于加强地区在资源、技术、人才等方面的合作，促进科技创新和产业升级，形成创新要素合理配置，最大限度地促进区域经济协调发展。

第二，在政府和市场共同努力下巩固发展新型功能性发展平台。区域的发展离不开政府和市场的共同努力，促使有为政府和有效市场的强力结合，可以形成资源要素合理流动，提高生产要素利用效率，促进区域实现高质量发展。新型功能性发展平台是在发挥政府和市场双重效应的基础上作出的生产力布局的重大安排。市场体系是社会主义市场经济体制的重要组成部分和有效运转基础，有效市场需要发挥市场在资源配置中的决定性作用。要充分发挥市场在资源要素分配中的优化作用，合理引导资源要素流动，借助地区在发展过程中的有利条件，帮助地区实现更好发展。

区域经济高质量发展需要以新型功能性平台作为战略骨架。一是自由贸易区。步入新时代以来，为充分利用国内国际两种资源、有效整合国内国际两个市场，中央于2013年在上海设立了我国第一个自由贸易试验区。随着自由贸易区的政策实践走向成熟，我国其他省区市也先后获批设立自由贸易区。二是国家级新区。作为承载国家重大发展和改革开放战略任务的高地，国家级新区能够有效辐射带动周边区域发展。新时代背景下，我国先后设立了兰州新区、南沙新区、长春新区、赣江新区、雄安新区等19个国家级新区，共同构成区域经济高质量发展的节点。其中，设立雄安新区是同京津冀协同发展一脉相承的重大战略决策，在党的二十大报告中列为区域重大战略。

第三，以经济带为骨架优化构建区域发展新格局，加快城市群与都市圈建设。最近十年来，我国区域重大战略的实施促进了带状经济区（经济带）的形成。经济带的形成在空间上造成了一个全新的国土空间骨架：一是以长江经济带为第一横轴。长江经济带东起上海、西至云南，横跨我国东中西三大地带。二是以黄河生态保护与高质量发展带为第二横轴。黄河流域规划范围涵盖青海、四川、甘肃、宁夏、内蒙古、山西、陕西、河南、山东9省区，横跨我国东中西部。三是以沿海经济带为纵轴，包括京津冀与雄安新区、长三角地区、粤港澳大湾区的整个由海岸带和沿海高铁、高速等交通线撑起的我国沿海经济带。经济带已经成为我国经济高质量发展的基本空间骨架。

城市群和都市圈是区域发展新格局的核心区域，也是优化重大生产力布局的核心区域。我国国家级城市群和都市圈建设有条不紊地向前推进，正朝着空间上邻近且经济关联密切的统一体演化。在构建有序分工、错位发展的城市群的同时，大力培育超大特大城市或辐射带动功能强的大城市为中心、以1小时通勤圈为基本空间范围的都市圈，从而成为人口和产业集聚的核心区域。打造城市群和都市圈是为了促进区域一体化，让重大生产力项目在区域间更有效的配置。随着大数据发展和社会网络研究方法的进步，利用交通流、资金流、企业联系、技术联系等实现城市群和都市圈的网络结构的形成，进而建设高质量发展的基本空间区域，是下一步优化重大生产力布局的重点任务。

第四，扎实推进新型主体功能区形成。优化重大生产力布局与形成主体功能明显、优势互补、高质量发展的国土空间开发保护新格局紧密相连，要坚持贯彻分类指导的基本原则，将城市化地区、农产品主产区、生态功能区纳入统一的政策框架。为支持城市化地区高效集聚和布局经济和人口，需要发挥中心城市的增长极作用；守住农业生产的红线，需要合理布局粮食生产，保证粮食安全。出于对生产空间高效集约、生活空间宜居舒适的战略考虑，生态功能区需在水体、大气、固体废弃物污染防治三方面齐抓共管。在生态文明建设进程中需要以系统优化思想为指导，建立健全跨区域生态补偿机制，有序引导生态功能区人口的空间转移。

第五，坚持创新发展和数字经济生产力的优化。教育、科技、人才是全面建设社会主义现代化国家的基础性、战略性支撑。必须坚持科技是第一生产力、人才是第一资源、创新是第一动力，深入实施科教兴国战略、人才强国战略、创新驱动发展战略，开辟发展新领域新赛道，不断塑造发展新动能新优势。现阶段，我国研发人员总量居世界首位，全社会研发经费支出位居世界第二，载人航天、超级计算机等取得重大成果，但也必须清楚认识到，我国目前一些核心技术仍然尚未突破，基础研究水平也有待提高，唯有始终坚持创新发展，才能日益走近世界舞台中央。当前我国区域发展差距仍然存在，统筹推进科技创新中心建设，提高基础创新能力，提高区域创新水平，促进创新要素合理流动和有效配置，有利于缩小区域发展差距，实现区域协调发展。

大力发展数字经济既是时代发展的必然趋势，也是缩小我国区域发展差距的契机。作为信息化的产物，数字经济的发展可以催生许多新业态，成为带动中国经济发展的新的增长极。数字经济发展速度快、辐射范围广、影响程度深，优化数字经济的生产力分布，重点是规划和建设中西部的数字经济基础，使欠发达地区缩小与发达地区的差距，实现区域的协调发展。数字经济的发展有利于推动产业转型升级，优化重大生产力布局，实现经济高质量发展。

（新疆财经大学经济学院博士研究生史文杰对本文亦有贡献）

文章来源：《学术前沿》杂志2022年11月（下）

原文标题：《优化重大生产力布局的途径探索》（微信有删节）

作者：中国人民大学应用经济学院教授、博导 孙久文

原文责编：李思琪

新媒体责编：刘苏毅

视觉：王洋